分类施策，破解不动产“登记难”

福州市着力破解古厝不动产登记难题。图为吕女士展示“台江区中白路12号历史建筑”的不动产权证。通讯员 林双伟 摄

确权登记后，华安县启丰楼修葺一新。

确权登记前的华安县启丰楼几近成为“危房”，修缮困难。

闽东宾馆贵宾楼

闽东宾馆贵宾楼不动产权证领取现场 本文图片除署名外均由受访者提供

核心提示

　　不动产权证书，于寻常百姓，是安居的底气；于国有资产，是运营的基石；于乡土古建，是振兴的锚点。但因各种原因，不少业主面临“有房无证”的尴尬境地，落户就学、修缮改造、盘活发展，阻力重重。面对这类问题，既不能简单机械套用现行条文“一拒了之”，也无法突破法治底线“开个口子”。

　　近年来，福建多地因地制宜，在法理与现实之间寻找平衡点，为不动产确权登记典型“困难户”解决现实问题，让一本本“红本本”进入千家万户，助力商品房保交楼、盘活国有存量资产、活化利用乡土集体古建。

守护购房者的安居期盼

　　在我国房地产市场由粗放扩张转向精细发展的过渡阶段，一类现实矛盾频频浮现：因部分开发商违约，受波及的购房者拿不到房产证。这本该属于群众的安居权益，被企业的过错所捆绑，成为不动产登记历史遗留问题的一道难题。

　　“终于拿到这本房产证了！这本证，我们盼了10多年！”深秋的暖阳透过窗，照在福州市鼓楼区一小区业主陈先生手中的不动产权证书上，他抚着证书封面熠熠生辉的烫金大字，心里暖洋洋的。不久前，陈先生终于拿到了房屋不动产权证书。这份迟来的凭证承载的不只是他一人的期盼，更是其所居住小区70余户业主多年的守望。这本薄薄红本的背后是福州市自然资源和规划局（以下简称“福州市资源规划局”）的创新改革实践，即以“证缴分离+违约备注+先证后责”机制破除“企业过错、群众买单”困局。

　　陈先生的遭遇，并非孤例。福州市资源规划局审批处有关负责人告诉记者，在房地产高歌猛进的时代，不少民营房地产开发商高杠杆借贷，铆足了劲征地建房，但随着市场环境与调控政策转变，一些企业出现资金链断裂，进而楼盘出现停工、逾期交付。为守住群众“住有所居”底线，不少项目由国企接续完成建设，房子也最终交到了购房者手中。

　　然而，业主虽收到了房，但因民营开发商开竣工逾期所产生的违约金未能缴清，使得该房产项目无法通过土地核验环节，开发商无法办理首次登记，购房群众也就无法取得不动产权证书。

　　“业主入住多年却拿不到不动产权证，落户、子女就学、房产交易受限连连。”福州市资源规划局审批处有关负责人坦言，类似的诉求反复出现在信访、咨询渠道，成了购房群众的“心病”。

　　2024年，自然资源部、福建省自然资源厅相继出台化解历史遗留不动产登记问题相关政策文件。在此契机下，2024年11月，福州市资源规划局正式启动专项攻坚行动。

　　把政策原则转化为可落地的实操方案，中间要跨过不少现实沟坎。“‘证缴分离’通俗来讲，就是把过去‘先缴清费用，再办理证书’的顺序调整过来。”福州市资源规划局审批处有关负责人说，房企要出具书面承诺书，承诺房产项目预售资金监管账户内的资金，扣除施工单位建设工程款后，优先用于支付开竣工违约金。收到承诺书后，福州市资源规划局出具带备注的土地核验意见书，企业完成项目首次登记，购房群众即可正常分户办证。

　　机制虽好理解，但实施起来却需要多部门配合、环环相扣。

　　首先，必须守住政策底线。什么样的项目可以适用这一工作机制必须明确。福州市资源规划局审批处有关负责人表示，该工作机制仅适用于单纯因房企自身原因造成的开竣工逾期违约问题，不适用于超建违建等实质性违规情形。

　　其次，“放行”并不意味着“免责”，如何避免企业借机逃责，更是横亘在工作人员面前的一道难题。

　　“我们试了好几条路子，才推演出现行方案。”福州市资源规划局技术管理处总工程师说，那段时间，他们常常忙到深夜，周末加班更是常态。最初他们也想过是否可以省略土地核验意见书，直接进行首次登记，但该方案对开发商没有约束性，最后才确定了“带备注”的方式。福州市资源规划局技术管理处总工程师介绍道，“带备注办证”是他们对此工作机制的简称，土地核验意见书上明确备注开竣工逾期情形、欠缴金额等信息；办理首次登记时，也会将违约事实记入登记档案，固定追责依据。

　　与此同时，住建部门与不动产登记中心“打配合”。住建部门为有关房产项目设立资金监管账户，不动产登记中心则冻结项目中的未售房源，若房企要“解冻”，则必须保证所售资金进入资金监管账户，并履行此前承诺——扣除施工单位建设工程款后，优先用于支付开竣工违约金。

　　这一机制不仅受到群众的欢迎，房企也很支持。“很多项目拖了10多年，企业也担心公司信用等级评价持续受损。”福州市资源规划局审批处有关负责人说，购房合同上会注明交房后多久要办出产权证，若无法办证，会对政府部门及业主都产生违约金，有的项目一个月大几千元的违约金如雪球般越滚越大，讲明利害关系后，不少企业从“被动观望”变成了“主动配合”。

　　如今，这套“证缴分离+违约备注+先证后责”机制已成功打通福州市14个项目的办证堵点，惠及1.4万户群众。

卸下国有资产的“历史包袱”

　　商品房办证，关乎千家万户，而国有不动产的权属历史遗留问题则关系国有资产安全与价值释放。国有资产若长期处于“权属不明”的状态，不仅易造成国有资产管理失序，更直接导致优质资源陷入“沉睡”。此类问题的复杂性难以简单归结于“某一项材料缺失”，而是规划、建设、消防、权属等多个审批环节的手续无法闭合，需在多部门协同的工作机制下，为规划、建设、消防、权属等审批环节找到合规的替代路径和认定方式。

　　深秋时节，宁德市闽东宾馆贵宾楼，老人们欢声笑语。原来，不久前，历经20余年“无证”困境的贵宾楼终于完成实质性改造，为当地新添了一座“养老胜地”。“拿到不动产权证的时候，第一反应不是兴奋，而是‘终于落地了’。”薄薄一纸证书落在闽东宾馆负责人手里，分量却格外沉重。

　　贵宾楼1998年投入使用，因当年产权登记意识不强，规划验收环节未完成，竣工备案材料散失，加上宾馆多次改制、主体名称几度变更，档案“先天不足”。20多年间，闽东宾馆也曾多次尝试为贵宾楼办证。闽东宾馆负责人说：“早些年我们把能搜集到的材料挨个送到各个部门咨询，工作人员看完也很无奈，关键材料这里缺一份、那里少一份，达不到审批条件。有一回以为找到了关键档案，核对之后又发现建设主体对不上。”

　　一次次燃起希望，又一次次陷入僵局。办证这件事反反复复“磨”了20余年。

　　为何贵宾楼反复经历“有希望—又卡住”的循环？核心不仅在于历史问题的复杂性，还在于传统工作机制的“碎片化”——多个部门“分段式把关”。

　　宁德不动产登记中心主任黄亨蕊分析说，年代久远的国有建筑经常遭遇机构改制、主体更迭，如果权属变动没有同步完成登记衔接，经年累月便会出现错综复杂的历史问题。规划、住建、消防、国资，每一道都是登记前置关卡，采用传统模式，企业要逐个部门跑，只要一个环节判定材料不足，整个办理流程就难以推进。

　　因此，必须先打破企业“串联跑”的局面，以多部门协同的“并联办”连接“工作断点”，为确权登记铺设一条可执行的轨道。

　　2026年，由宁德市政府办牵头，统筹自然资源、住建、税务、法院等单位，设立“登记难”专项整治、市本级国有资产清查登记处置两个工作专班。在贵宾楼办证攻坚中，分管市领导多次赴现场督办，专班组织多部门会商，把卡点摆到桌面上，当场明确处置路径。

　　“不再是‘你再回去找找材料’的循环，而是有人牵头把断点接起来。”闽东宾馆负责人说，在为贵宾楼办证时，竣工备案档案灭失的问题最令他们头疼，如果按常规流程到各个部门去问“能不能替代、怎么替代”，几乎无法推进。而在一次集中会商中，各方围绕政策依据深入研究，最终明确第三方结构安全鉴定和消防评估可作为替代路径，确保相关事项最终能够办结。

　　针对规划认定，宁德市自然资源局结合现状测绘与留存历史档案，采取现状认定模式出具规划认可意见，代替已灭失且无法正常补办的材料。

　　针对权属认定，专班工作人员查阅历史档案，完整梳理主体沿革脉络，由国有资产管理部门出具名称变更证明，以解决权属衔接问题。

　　“有了证书意味着贵宾楼从‘历史包袱’重新变回‘可运营资产’。以前面对这座贵宾楼，银行和合作方看到的首先是产权瑕疵，而确权给了这栋老楼真正‘活过来’的机会。”闽东宾馆负责人感叹道。

　　如今，当地总结贵宾楼处置经验，把“个案中走通的路径”固化为“面向同类问题的分类规则”，出台《关于解决市本级机关企事业单位国有不动产登记历史遗留问题的若干办法（试行）》，在“必须齐全”和“永远办不了”之间，为国有资产设置了一条有安全底线、有替代证据、有部门确认的合规通道。

给百年土楼一张“身份证”

　　在广袤的农村，历史建筑承载着乡村发展振兴的澎湃动能。在福建，土楼便是广受瞩目的代表。然而，历经数百年的分家、继承、时代变迁，不少土楼陷入无合法产权证明的困境。土楼确权登记，绝非简单的“办一本证”，而是一场在法理、历史与乡土民情之间的平衡探索。漳州华安的“一楼一证、联户登记”创新路径，为破解这类集体共有历史建筑不动产登记历史遗留问题，交出新答卷。

　　晨光漫过华安新圩镇黄枣村的山峦，夯土墙体沐浴在柔和天光之下，斑驳墙面上刻印着几代族人的烟火记忆。作为华安土楼的重要组成部分，除了蜚声海内外的世遗大地土楼群，全县尚有数十座散落乡间的非世遗土楼，它们守着一方闽南山水，见证岁月流转。

　　“村民觉得土楼是祖辈留下来的老房子，祖上住哪一间，哪间就归自家，不太懂产权、共有份额这些概念，而且很多土楼年代久远，日渐破旧，让人感觉没什么价值，办证也就搁置了。”黄枣村村干部邹宗霖道出现实困境。

　　权属不明晰直接导致保护利用难。“修缮土楼要花钱，有人住在里面，有人常年住在外面，要不要修、钱怎么摊、修好了算谁的、公共区域算不算各家产权，都容易产生纠纷。”这些村民长期以来的争议和困惑，邹宗霖都看在眼里，更引起了华安县委、县政府的重视。

　　“要让土楼‘活起来’，首先得让它有个合法的‘身份证’。”2023年，华安县成立“非世遗”文物土楼确权登记领导小组，出台《加快华安“非世遗”文物土楼确权登记办证实施意见》，开始全力破解土楼确权登记困局。

　　土楼的确权登记，最难的是产权关系复杂。一座楼住了几十上百户，历经三四代分家、继承、买卖，原始凭证丢失；年轻人外出，打电话不来、寄信不回，指界、签字凑不齐人；有的家族几十年前因分家闹矛盾，如今核查又翻出历史积怨……在对全县“非世遗”土楼进行全面摸排时，接踵而来的问题令华安县自然资源局分管负责人童跃聪感叹：“土楼产权人就像树枝一样分叉。”

　　“仅一栋土楼就有着数不清的产权人，这一矛盾令传统的‘按户确权登记发证’模式难以发挥作用。该模式是给独立房子设计的，而土楼是一整栋连在一起的老房子，墙体、梁柱、屋顶、楼道都是共用的。”童跃聪说，硬要分户办证，不仅共用部分无法切分，易产生邻里矛盾，还会造成产权碎片化，不利于整体保护和传承。

　　如何在尊重土楼建筑特点与保障村民权益之间取得平衡？华安县自然资源局大胆创新，推出“一楼一证、联户登记”模式。

　　“‘一楼一证、联户登记’是在掌握土楼内部住房数量、权利人情况的基础上，根据每栋土楼权属清晰度不同，进行差异化处理。”童跃聪告诉记者，可以分割成独立单元，且每一单元权属明确的土楼，在权籍测绘图上标注每一单元的权利人，由所有权利人推选一个持证人，并在备注栏里备注所有权利人；无法分割的，以整楼登记，共同所有；争议单元暂缓确权，待权属明确后变更或单独办证。

　　确权完成后，土楼这座“文旅金矿”终于抛下了“无证包袱”，产权“钥匙”打开了土楼保护开发的大门。“拿到证后我们心里踏实，也敢修缮了，不再束手束脚。”站在启丰楼内，邹宗霖欣慰地说道。2024年7月，启丰楼正式获得了“身份证”。邹宗霖表示，黄枣村村委会计划根据启丰楼的空间格局，深挖本土文脉，植入公共书屋、民俗展示、邻里活动等公共功能，同时积极对接引入精品咖啡等轻商业业态。

　　截至2026年3月底，华安县已全面完成漳州市人大清单内所有非世遗土楼的确权登记，共颁发不动产权证书256本。该模式也逐渐在漳州全市范围内推广运用，为同类宗族集体古建处置提供可借鉴的乡土经验。

　　一本不动产权证书，薄薄几页，承载的却是民生安居、国有资产安全、乡土文脉传承的多重分量。从“有房无证”到“证落心安”，改革的目的是理清各种旧账，切实增强老百姓看得见、摸得着的获得感。（记者 徐士媛）

记者手记

以“有解思维”理清旧账

　　破解不动产“登记难”问题，从来不是靠一套政策就可以通吃，唯有坚持实事求是、分类施策，拒绝“一刀切”，才能在法规底线与现实民情之间找到解题钥匙。

　　部分房地产开发企业违约，导致无辜群众被债务牵连，于是以证缴分离划清了企业与群众的责任边界；国有老建筑则是困于档案灭失、机构多次改制，不能苛求业主要找到已经遗失的旧档案，而是多部门并联会商，采信安全鉴定等替代证据；当面对宗族共有、建筑不可分割的现实，“一楼一证、联户登记”给出了兼顾建筑整体性与村民财产权益的新解法……

　　虽然场景迥然不同，但这几个地方的实践有一个共同逻辑：在守住安全、法治底线前提下，针对不同“病因”开出不同药方，这也正是改革所需的分寸感。

　　然而，办证只是手段，安居、盘活资产、守护乡愁才是最终目的，如何做好“下半篇”文章，还需各地持续探索。因不动产权证缺失而耽搁的保护修缮、活化利用、出租开发等各项后续工作也要跟上，让房屋、资产、古建成为照亮烟火人间的财富。