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《福建省农村扶贫开发办法》解读

[本网][本网]   2017-05-19   字号:T  |  T

  一、《福建省农村扶贫开发办法》(以下简称《办法》)的制定背景和立法目的?

  第一条 为了规范农村扶贫开发工作,加快农村贫困地区和贫困人口脱贫致富,促进区域协调发展,根据有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。

  解读:扶贫开发是党中央、国务院在改革开放进程中,针对农村发展不平衡的实际,为缓解和消除贫困,最终实现共同富裕而采取的重大战略决策。改革开放以来,我国扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。特别是党的十八大以来,习近平总书记多次深入贫困地区调研,提出了实施精准扶贫、精准脱贫等一系列新思想、新思路、新举措。党中央、国务院相继出台了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》等重要文件。省委、省政府认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署,相继出台了“2001-2010”、“2011-2020”两个农村扶贫开发10年纲要、《福建省“十三五”扶贫开发规划》《中共福建省委、福建省人民政府关于推进精准扶贫打赢脱贫攻坚战的实施意见》(闽委发〔2015〕25号)、《中共福建省委、福建省人民政府关于进一步扶持省级扶贫开发工作重点县加快发展的若干意见》(闽委发〔2013〕8号)等系列文件。根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》关于“完善扶贫开发法律、法规,抓紧制定扶贫开发条例”的要求,为贯彻落实省委、省政府扶贫开发工作的政策措施,全面实施科学扶贫精准扶贫,全面加强对扶贫开发资金项目管理,迫切需要加快对扶贫开发工作法制化建设进程。

  2015年,我省农村地区贫困人口发生率仍有1.82%,目前尚有23个省级扶贫开发工作重点县,2200个扶贫开发重点村,50万人的扶贫开发对象。与一些中西部省份相比,我省贫困人口数量不算太多,但分布比较散,而且多处于比较偏远、交通和经济发展条件比较差的山区老区,脱贫攻坚任务仍然十分艰巨。近年来,农村扶贫开发在取得显著成绩的同时,也凸显出了不少迫切需要解决的问题,如:有些地方扶贫开发缺乏系统筹划,扶贫工作机构不健全、人员配备不足;财政下拨的扶贫资金使用效率不高;运用扶贫资金形成的资产权属、管理维护以及收益分配等问题还不够明确;因病因灾因学等致贫或返贫问题仍比较突出;扶贫投入与减少相对贫困需要的投入相比仍显不足等等。同时,随着扶贫开发机制创新步伐加快,出现了一些新问题和新情况,也都需要通过立法加以规范。

  我省历来重视扶贫开发工作,习近平同志在宁德工作期间就提出:“要使弱鸟先飞,飞得快,飞得高,必须探讨一条因地制宜发展经济的路子。”他用“滴水穿石”精神统领扶贫开发工作,不断研究探索扶贫开发新思路、制定新举措、探索新路子、建立新机制,形成“弱鸟先飞”、“滴水穿石”等全国性的扶贫开发经验,对全面建成小康社会具有重要指导意义。我省在扶贫开发工作中还探索出了具有一定地方特色的扶贫措施,积累了许多宝贵的经验和做法。如:龙岩市“九措施到户”、三明“348”、宁德市“664”精准扶贫工作机制、武平县建档立卡精准识别机制、长汀县共建山海产业园区机制、屏南县小额信贷扶贫到户机制等等。这些宝贵的经验和做法,急需上升到立法层面,进一步推进我省扶贫开发工作步入法治化、规范化、制度化的新阶段,有力提升扶贫开发工作的质量和水平。

  《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确提出“加快扶贫立法,使扶贫工作尽快走上法制化轨道”。目前,全国已有四川、甘肃、贵州等17个省市制定了地方性法规,而我省在这方面却显得较为落后。因此,为解决农村扶贫开发工作中遇到的问题,巩固和扩大农村扶贫工作成果,借鉴兄弟省市农村扶贫开发立法的经验,制定《福建省农村扶贫开发办法》十分必要。这不仅是扶贫开发工作的一项重要制度创新,也是贯彻落实中央从“扶贫”到“脱贫”重大决策部署的具体体现,对于建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建具有十分重要的意义。

  二、制定本《办法》的指导思想是什么?

  解读:制定《办法》以《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》为指导思想,认真贯彻落实全省扶贫工作会议尤书记、于省长的讲话精神,力求将精准扶贫的内涵贯穿始终,将党中央、国务院和省委、省政府出台的有关扶贫开发政策文件及扶贫开发工作中积累的宝贵经验和做法上升到立法层面。

  三、《办法》主要规范了哪些内容?

  《办法》共7章46条,主要在以下几个方面做了明确规定:(一)适用范围、定义及原则;(二)扶贫对象;(三)扶贫开发措施;(四)资金与项目管理;(五)监督检查和法律责任。

  四、扶贫对象是指什么,如何确定、退出?

  第七条 扶贫对象是指按照国家和本省规定的现行标准识别、认定的贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县。

  设区市人民政府可以根据本辖区经济社会发展总体水平,按照不低于国家和省级现行标准线,制定本辖区内贫困户、贫困村和扶贫开发工作重点县的扶贫标准。

  第九条 贫困户按照下列程序确定:

  (一)村民委员会在本村公布贫困户申报公告;

  (二)农户向村民委员会提出申请;

  (三)各行政村召开村民代表会议进行民主评议,形成初选名单,由村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实后进行第一次公示,经公示无异议后报乡(镇)人民政府;

  (四)乡(镇)人民政府对各村上报的初选名单进行审核,确定贫困户名单,分别在各行政村进行第二次公示,经公示无异议,报县(市、区)扶贫开发领导小组;

  (五)县(市、区)扶贫开发领导小组对乡(镇)上报的名单进行审查确认后,在各行政村进行公告。

  村民对审核结果有异议的,可以自审核结果公示之日起七日内向乡(镇)人民政府提出复核申请,乡(镇)人民政府应当进行调查、核实,并在五个工作日内公示复核结果。

  农户申请有困难的,可以由村民小组或者其他村民代为提出申请。

  第十条 贫困户的退出由村民委员会组织民主评议后提出,经村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实、拟退出贫困户认可,在村内公示无异议后,报乡(镇)人民政府审核,报县(市、区)扶贫开发领导小组审查确认后,在所在乡(镇)和行政村公告退出,同时在建档立卡贫困人口中销号。

  第十一条 贫困村的贫困发生率降至2%以下,且符合省定贫困村脱贫标准的,由乡(镇)人民政府提出拟退出村名单,在乡(镇)和所在村公示无异议后,报县(市、区)扶贫开发领导小组审查,由县(市、区)人民政府批准后,向社会公告退出,并报设区市扶贫开发领导小组备案。

  第十二条 省级扶贫开发工作重点县的贫困发生率降至2%以下,且达到省定脱贫标准的,由县级扶贫开发领导小组提出退出申请,设区市扶贫开发领导小组初审,省扶贫开发领导小组审核,向社会公示征求意见。公示无异议后,报省人民政府按照规定程序批准退出。

  第十四条 健全和完善扶贫开发建档立卡信息管理系统。贫困户、贫困村信息由乡(镇)人民政府采集,省级扶贫开发工作重点县信息由县级人民政府扶贫开发工作机构采集。采集的信息应当真实、准确。

  解读:《办法》作以上规定主要基于,确定具体的扶贫对象是扶贫开发工作的前提和基础,精准扶贫,关键的关键是要把扶贫对象摸清搞准,把家底盘清,这是前提。心中有数,才能工作有方。对此,从三个方面对扶贫对象进行精准识别,动态管理。一是坚持以贫困标准来确定扶贫对象,严格按国定标准和省定标准,认定扶贫对象,防止“富人戴帽,穷人落榜”。二是规定严格的认定、退出程序。为防止扶贫工作人情化,杜绝以权谋私、优亲厚友的现象发生,扶贫对象的确定、退出,必须经过严格程序,三是要求规范建档,实行动态管理。对扶贫对象要建档立卡、建立台账,实行定期复查和年度复核,进行动态管理和精准识别。

  五、扶贫开发措施主要有哪些?

  第十五条 县级以上人民政府应当将农村扶贫开发纳入本行政区域国民经济和社会发展规划,并制定农村扶贫开发专项规划。

  县级以上人民政府制定其他专项发展规划,应当与本行政区域农村扶贫开发专项规划相衔接,优先保障农村扶贫开发需要。

  第二十五条 县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全与农村扶贫开发相衔接的最低生活保障和特困人员供养等社会保障制度。对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供受灾人员救助或者临时救助;对计划生育特殊困难家庭实施关怀救助;对符合低保条件的贫困人口实行政策性兜底保障,对符合扶贫条件的农村低保对象实行扶贫脱贫。

  第三十条 完善省级扶贫开发工作重点县挂钩帮扶制度,落实山海协作、对口帮扶工作,推进产业园区共建,加大山海干部交流力度,健全服务协调机制,帮助解决发展中的困难和问题。

  解读:扶贫开发措施,必须做到精准施策。精准施策,就是要坚持问题导向,针对不同地区、不同贫困类型,找准“病灶”,开对“药方”,做到“一村一策、一户一方”,切实扶到点上、扶到根上。对此,《办法》按照现行的“两不愁、三保障”扶贫标准,除了对造福工程扶贫搬迁、金融、产业、教育、科技、文化、健康、生态等具体扶贫措施作出规定外,还重点突出三个方面的扶贫措施。一是突出规划的引领作用。二是规定最低生活保障制度作为扶贫的兜底制度。三是对挂钩联系、对口帮扶、山海联动的帮扶制度作出规定。

  六、扶贫项目和扶贫资金如何管理?

  第三十四条 财政专项扶贫资金应当按照因素测算、资金绩效、考核评价、年度扶贫开发项目实施计划等进行分配。重大项目应当按照国家和省有关规定,报同级人民政府审定后实施。

  行业扶贫资金由行业主管部门依据农村扶贫开发规划、行业规划和任务进行安排。

  社会捐赠资金的安排使用应当尊重捐赠者的意愿,向捐赠者告知资金使用情况,并依照有关法律、法规进行管理和监督。

  第三十六条 县级以上人民政府应当依据农村扶贫开发专项规划,科学论证,因地制宜确定和落实农村扶贫开发项目。

  农村扶贫开发项目实施单位应当根据项目管理要求,制定项目实施方案,承担项目责任,建立合同管理,执行公示公告、竣工验收、绩效评价、档案登记、后续管理等制度。

  经批准的农村扶贫开发项目不得擅自变更。确需变更的,应当报原批准部门审批。

  解读:目前,扶贫开发项目总体而言管理规范化、法制化程度不高。扶贫开发资金方面则存在多头管理,层级分散的情形,扶贫资金被滥用、挪用的现象时有发生。管理出效率、管理出效益。精准管理,要求精确化配置扶贫资源,精细化管理扶贫项目。为此,一方面,对扶贫资金分配方面进行了详细规定;另一方面,对扶贫项目的精细化和动态管理提出明确要求。

  七、如何对扶贫开发工作进行监督检查?

  第三十八条 有扶贫开发任务的县级以上人民政府应当定期向同级人大常委会报告农村扶贫开发工作情况,自觉接受同级人大及其常委会的监督。

  第三十九条 县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构以及发展和改革、审计、财政部门应当开展对扶贫政策措施、扶贫规划执行、财政扶贫资金管理使用、扶贫开发项目建设管理落实情况等专项检查和监督。

  解读:脱贫攻坚是一场有时限、任务重、求必胜的硬仗,关键要靠落实,要有硬约束,要用好督查的“威力棒”和考核的“指挥棒”。《办法》从两个方面加强对扶贫开发工作的监督检查。一是建立定期向人大常委会报告制度;二是建立监督检查和审计制度。

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